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[广州企业社保办理]_对社会保障法制化问题的若

时间: 2020-05-20 09:00 来源: 作者:网络 点击:

农村低保申请申办材料有那些

农村低保申请申办材料(一)申请书;(二)居民户口簿、居民身份证;(三)家庭收入情况的有关凭据(出售农副产品所得票据等);(四)夫妻一方为外省市或外区县户口的,需提供结婚证和户口证明,有子女的,同时提供子女户口证明;(五)家庭中的残疾人需提供残疾证,重残人需提供

对社会保障法制化问题的若干思考

重庆市劳动和社会保障局劳动争议仲裁处 黄红

目前,中国的社会保障制度改革正在进入总体设计、整体推进的关键时期,社会保障法律制度作为整个社会保障体系及其运行过程中的依据,则是这一关键时期的关键所在。建设符合我国国情的社会保障法律制度,需要立足于我国社会保障法律制度的历史和现状,同时借鉴发达国家社会保障立法及其法律制度的可取之处,在充分认识社会保障法律制度对经济改革和社会发展的重要性的基础上,尽快确立建设符合我国国情的社会保障法律制度的原则并以此确立社会保障法律制度的架构,在此基础上进行社会保障立法,这是现阶段建设符合我国国情的社会保障制度时应当优先考虑并付诸实践的重要内容。

本文对社会保障法立法模式、法律体系和架构的探讨,既出于对法学学科理论建设的思考,又希望籍此给我国的社会保障立法实践提供一些方向意义的借鉴,增加立法的计划性和预见性,减少盲目性和随意性。

一、我国社会保障法制化的意义

法制对社会保障制度的意义,是由法律本身的特性和社会保障制度的重要性决定的。法律制度具有维护社会秩序、社会正义、社会公平、社会安全、人权、促进效率和公共福利等多重价值,而社会保障制度则在调节经济与促进社会稳定方面具有重要作用。两者相结合,可以使社会保障法律制度比一般意义的社会保障政策更具价值。具体可以从以下四个方面得到体现:

1.建立和确认社会保障制度

社会保障制度本身就是法律制度。世界上任何一个国家社会保障制度的建立,无不以制定和实施社会保障法律为起点。法律先行是世界社会保障发展史的鲜明特点。没有健全的社会保障法律体系,就不可能出现健全、完善和成熟的社会保障制度。德、美、英三国分别在世界上首先建立起社会保险制度、社会保障制度、福利国家制度,正是由于它们分别于1883年、1935年、1946年制定和实施了相关的法律。理论界有人认为,目前我国的社会保障制度正在进行改革,社会保障关系处于变动和发展中,不适合在此时进行社会保障法制化建设,应待社会保障改革定型后,再作立法打算。作者认为,在真正的法制环境或国家里,只有制定一部或多部文明、进步、与生产力水平相一致的社会保障法,才可以真正规范、引导、制约和保障社会保障改革,促进社会保障的健全完善和成熟。

2.保障和实现人的生存权

生存权是人的生命安全和生活保障的权利。是最基本的人权,是享受其他人权的前提。生存权作为一项重要的人权,其实现必须以社会保障法制制度的建立和完善为前提。"社会保障"的概念,实质上是人的生存权利的重要内容,也是一项国际性权利。联合国《经济、社会、文化权利国际公约》明确规定:"本公约缔约各国承认人人有权享受社会保障,包括社会保险。"社会保障法律制度首先以最低生活保障等形式保障了作为社会成员的个人的生命的存在。同时,社会保障法律制度还通过完善医疗保险、社会福利等制度改善个人的生活质量,促进个人的全面发展。不仅如此,社会保障法律制度还通过保障和实现个人的生存权利,既为其他人权的实现奠定了基础,也为其他人权的实现创造了条件。

3.维护和稳定社会秩序

社会保障法律制度,从其产生发展到今天,一直在维护社会的相对和谐,维护社会的组织化和有序运转方面发挥着重要作用。这是因为社会保障法律制度是一种社会安全体系,它通过对没有生活来源者、贫困者、遭遇不幸者和一切工薪劳动者在失去劳动能力或工作岗位后提供救助,满足其基本生活需要,消除社会成员的不安全感,以维护社会稳定。而且,社会保障法律制度具有预防性,它不是在人们因生活贫困和贫富之间的两极分化而引发社会动乱时才发挥作用,而是预先防止人们生活的解体及反社会的情绪,从而使社会免遭混乱的威胁。以外,社会保障法律制度还通过调节和弥补市场经济体制下分配的缺陷成为维护社会公平不可或缺的调节器。社会公平是人类社会发展中客观产生的一种需要。它在经济利益方面的体现主要是社会成员之间没有过分悬殊的贫富差别。而市场经济条件下,个体差异所产生的收入不均是市场机制本身难以克服的。这就需要政府运用法律手段对社会经济生活进行干预,通过给社会成员提供社会保障措施,对社会成员的收入进行再分配;帮助那些在市场竞争中因各种原因丧失劳动力或中止收入的劳动者实行社会保险,在一定程度上缩小社会成员在收入和生活水平上的贫富差距,以缓和社会矛盾,以促进社会公平目标的实现。西方国家最早将社会保障体系及其法律制度称为"社会安全网"和"社会稳定器",这是对西方社会保障法律制度形成的发展历史的客观肯定。

4.促进经济发展和经济增长

社会保障法律制度对经济的调整主要表现在三个方面:第一,调节投融资,平衡社会经济供求关系而促进市场经济的良性发展。在经济发展强劲、失业率下降时,社会保障费用的支出会进行相应的缩减,从而减少社会需求的急剧膨胀,最终使社会的总需求与总供给达到平衡;而当经济衰退、失业增加时,社会保障费用的支出会相应地增多,给失业和生活困难的社会成员提供相应的购买能力,抑制个人收入减少的趋势,在一定程序上促进社会的经济复苏。这种调节市场经济中供求关系的蓄水池作用,能够在一定程度上平抑经济过热或过冷的现象,促进国民经济的良性循环。第二,保护劳动力的再生产,合理配置劳动力资源而满足市场经济的要求。在市场经济条件下的竞争必然会导致部分劳动者被迫退出劳动岗位,使其本人和其赡养家庭因失去收入而陷于生存危机;社会保障制度能保障其维持基本生活水平,从而使劳动力的再生产成为可能。此外,市场经济要求建立劳动力合理流动机制,而社会保障制度通过建立全社会统一的保障网络,打破了劳动者自我保障、靠血缘维持的家庭保障或企业保障的局限,促进了劳动力的合理流动与劳动力要素的有效配置。第三,纠正初次分配的贫富不均,并通过国民所得的再分配使分配合理化。社会保障制度对国民所得进行再分配主要是通过两种方式实现的,一种是"垂直性再分配",即从高所得阶层向低所得阶层的所得转移;另一种是"水平性再分配",即在劳动时与非劳动时,健康时与伤病残疾时之间进行的所得转移。社会保障制度再分配的经济意义在于:其一、维持收入分配的合理性。因此市场经济的本质要求按生产要素进行分配,但市场分配的这一结果达不到全社会经济福利最大化。因此,国家通过社会保障制度进行国民所得再分配是维持收入分配合理性的必要手段;其二,有利于扩大产出。由于一部分人的贫困会造成生产相对过剩,从而使再生产过程的链条中断。因此,对国民所得进行再分配有利于提高消费总需求,从而刺激生产,扩大国民产出。

正是因为社会保障制度实质上属于社会再分配制度,调整不同社会阶层的利益分配格局是这一制度的核心任务。因此,只有代表民意的立法机关来制定规则才能真正集中体现国家在社会保障方面的意志并具有至高无上的权威性与强制性。从这个角度看,社会保障制度也是一项法制化事业。

当然,任何一个国家的社会保障法律制度的建立、建设和完善,都要受到其国家政治、经济、社会等因素的综合影响。中国是世界上最大的发展中国家。要在这样一个具有12亿人口的大国建立起与市场经济体制相适应的完善的社会保障法律制度,所遇到的情况和问题与经济发达国家是有所不同。这就需要我们在认识健全社会保障法律制度必要性的同时,首先确立我国社会保障法律制度应当遵循的原则。

二、我国社会保障法制化应遵循的原则

现代社会保障制度作为一种法权形态,不同于政治权利、民事权利或其他的经济权利,它具有自身的法制要求和运行原则。这些要求和原则反映了一个国家法权体系的统一性和差异性。由于社会保障的建立,是以解决国民生存保障问题并促使社会经济协调发展为基本出发点与归属点的。因此,现代社会保障法实质上是社会成员生存权利保障法和国民安全法,同时也是社会稳定法和社会调节法。为此,作者认为,社会保障法制化应遵循下列的几个原则:

1.人权保障的原则

社会保障法是人权保障的重要组成部分。所谓人权,就是在一定社会历史条件下,人所享有的基本权利的总称。社会保障所体现的人权,应该是有直接经济内容的生存权。生存权保障是社会保障法成立的根本依据。对国家和社会来说,保障公民的生存权是一种义务。社会保障体现了国家和社会对需要物质帮助的人们所赋予的物质帮助,也体现了社会成员之间的互济性救助,社会保障权利的实现,从根本上涉及的是人们的经济利益。人权保障原则具体体现在法律保障的普遍性和全面性上。法制保障的普遍性,是指每个公民的生存权都应该得到社会保障。虽然我国长期以来一直是以"干部、工人、农民"的身份差别为标准有区别地实施社会保障的,但是我国宪法规定的社会保障权利是没有身份差别的。从法制建设的统一性出发,国家应当在推行社会保障法制化过程中,有计划、分阶段地在全体公民中逐步实现普遍、平等的社会保障;法制保障的全面性,是指社会保障的内容应该覆盖生存权利可能受到威胁的各个方面。所谓"从摇篮到坟墓"的保障,形象地概括了这种全面性。对于可能威胁到公民基本生存需要的风险,国家应当通过各种社会保障立法,从各个侧面建立起帮助公民抵御风险的社会保障体系。我国目前的社会保障体系尚不够完善,如对救灾、抢险等重要的保障内容还缺乏应有的规定,还需要进一步建立和健全,以实现对人权的全面维护。

2.社会保障水准与经济发展水平相适应的原则

社会保障实质上是一种经济制度,必须以国民收入为物质基础,必须与社会各方面的经济承受能力相适应。所以,社会保障的水准,必须以社会经济发展水平为基础和条件。一般而言,世界上经济发达国家,财力雄厚,其社会保障的水准也高,经济落后的国家,其社会保障水准必然较低。因此,根据经济发展水平确定适当的社会保障水准;随着经济发展而逐步提高保障水准,是社会保障立法的重要原则之一。社会保障体系建立的经济基础比较薄弱,保障水平过高,企业负担过重,财政承受不了,必然影响国家经济发展和企业竞争力。但保障水平过低,又不能满足保障对象的基本生活和人民群众的基本需要。同时,整个社会保障的法制化建设,也应该在深刻把握我国市场经济体制下经济发展水平的实际状况的前提下,在科学预测未来社会保障发展趋势的基础上,有根据有目的有计划分阶段地规划社会保障法制化进程,使我国社会保障法律与经济发展水平一致,同时还需要将我国现行经济体制的过渡性与法制工作的前瞻性衔接起来,以确保社会保障法制化的稳定性和生命力。

3.公平与效率兼顾、竞争与稳定并重的原则

公平与效率的关系问题始终处于社会保障立法的核心地位,这是因为社会保障制度具有浓厚的公平色彩,是作为公平的基本权利和义务由法律加以保证和强制实施的。作为市场经济制度,其鼓励的是效益、竞争、利润,追求的是优胜劣汰,在市场经济中的企业必然因追求经济效率而采取降低人工成本,减员增效等办法。而在竞争中失败的各种弱者群体只有依赖社会保障体系才能保证他们的基本生活。特别是在劳动市场受到重大冲击的时候,竞争和稳定必须同时并重,才能保证社会政治、经济生活的正常运转。所以,我国社会性质的两种经济体制转型时期社会稳定的要求,决定了在进行社会保障立法时必须坚持社会公平和效率兼顾,竞争与稳定并重的原则。否则,社会弱势群体会因生活压力把群体上访、请愿、静坐、游行示威、堵塞交通等过激行为作为主要手段向政府施加压力。这种不安定因素引发负面影响很大。有学者认为,因为经济发展与经济增长率是当代社会发展的根本。所以社会保障制度应当坚持效率优先、兼顾公平的原则。这是对社会保障性质的误解。因为经济发展与经济增长的动力系统是市场机制,而社会保障是市场机制的稳定机制,两者的分工及协调,才是整个社会经济获得协调发展的前提条件。我国处于目前这种特殊的历史条件下,不仅不能追求绝对的效率优先,还必须采取特殊政策和一定的财力解决经济体制转换引起的社会矛盾,这就更加要求市场经济体制下的社会保障法制化要适当的处理效率与公平、竞争与稳定的关系。

4、国情特点与国际标准和国外经验相结合的原则

中国的社会保障法制化的出发点和模式是什么?理论界有以下几种看法:一是西化论,其表现就是仿照西方国家的社会福利保障立法模式,主张中国走西方国家的社会保障立法道路;二是混合引进论,即认为凡他国成功的经验,中国都应吸收,博采众家之长以建立一套完美的社会保障法律制度;三是本位改良论,即在维持现有立法基本内容的前提下,对社会保障法律作一些修补,不做大的改变,以免引起大的震荡;四是本位重建论,市场经济相对于计划经济而言完全是经济体制的重建,并必然导致社会结构的重建,原有的社会保障立法也就只能重建,不过,重建并非是完全抛弃原有的法律制度,而是在保留某些能适应市场经济社会需要的制度的同时,从根本上重新构架新型的社会保障法律制度。

作者认为,在今天的国际社会里,各国均在改革着传统的社会保障制度,寻求适合自己国家的社会保障制度和法律机制,全球社会保障法律制度已呈多元化发展格局。这种格局,表明了当代世界根本不可能存在通用于各国的社会保障法的统一模式。但是,就任何国家社会保障制度的存在和影响而言,又具有国际性。它同时也属于国际人权保护的重要内容。因此,现代社会保障制度建设和改革越来越引起国际社会的高度重视,成为一种国际现象。基于此,作者认为,我国的社会保障法制化应在本位重建的基础上使用混合引进论。这就要求我国政府在社会保障的法制化建设中,在选择中国社会保障法的发展道路时,一方面学习国外在社会保障法制建设方面的成功经验,注意应用国际条约等相关法律渊源,加强与国际社会保障法律制度的接轨与合作,借鉴或移植国外一些行之有效的立法技术和成功的具体制度,另一方面需要根植于中国国情,克服法律移植与法律本土化之间的矛盾,走适合于法制建设本土化的发展道路,探索符合我国国情的社会保障法制制度,力争改革开放的中国为人类的社会保障法制建设做出的自己应有的贡献。

5.法制集约化原则

在社会保障制度建设初期,一般都是以分散立法的形式出现,但过分分散的法制建设局面不仅不利于社会保障的正常运行,也给社会保障项目的具体实施带来诸多不便。社会保障法律制度作为一个独立法律部门,在尊重我国现有的立法格局与立法传统的基础上,由分散立法向适当集约立法,再进一步向集约立法发展应当是一种不可逆转的趋势。尽管高度综合的社会保障法或法典并不适合所有国家,而且一部社会保障法律或法典也不可能规范所有的社会保障事务,但至少每部社会保障法律或法令能够规范一个性质相同或相近的社会保障系统,如分别制定《社会保险法》、《社会救助法》、《社会福利法》等社会保障法律,既符合集约立法的原则,也同样能够收到集中、灵活的效果。国际劳工局在《展望21世纪:社会保障的发展》中主张"分散的社会保障法律应综合并尽可能汇集起来,法律应当用最清楚的合理的语言来起草"这一建议值得我国立法时重视。作者认为,我国的社会保障法制建设,既不可能采用高度集约的立法形式,也应当改革现行过分分散的立法状态,采取相对集约立法的道路,制定多部平行的社会保障法律是符合国情的选择。

6.普遍性与区别性相结合的原则

任何法律都应当是一种普遍的规范,社会保障立法也应考虑全体社会成员的利益与需要,并能够适用于全体社会成员,使一切社会成员均能够享受到相应的社会权益保障;同时,又必须承认社会成员之间不仅在着阶段差异,而且存在着个体差异,他们对社会保障的需求并非是一致的,需要区别对待。针对不是类型的社会成员制定内容有别的社会保障法律,这就是区别性原则。依据这一原则,作者认为,在处理社会保障法制一体化与城乡二元结构的矛盾时,在社会保障立法上就应选择并建立"多元化协调"模式。一方面,在社会保障水准的设计上承认因经济发展水平而导致的城乡二元结构的存在,确立起城乡有别的社会保障制度。在城市以"机制模式"为核心,以养老保险、社会救济为突破口建立农村社会保障模式;另一方面,在社会保障机制的设计方面则应按照市场经济的发展方向确立有利于劳动力流动和促进二元经济整合的机制。随着生产力的发展,二元经济结构的社会结构的消失。农村社会保障模式向城市社会保障模式转化,并逐步实现统一。对社会发展中某一特殊时期出现的急迫需要解决的特殊问题则采取法律调整与特殊政策调整相结合的方式,制定一些特殊性的政策加以调整,如对国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工程,就是特殊阶段采取的特殊政策。它同样体现的是普遍性与区别性相结合的原则。

三、建设我国社会保障法律制度的构想

借鉴西方"立法先行"的实践和法制化建设的经验,从我国现阶段的社会经济发展状况和我国社会保障制度的改革过程出发,作者认为,建设我国社会主义社会保障法律制度必须分阶段进行。法制化初期的目标主要是建立一个完善的、和谐的社会保障法律体系。在此基础上可以初步确立社会保障法制化初期的建设任务:一是明确社会保障法作为一个独立的法律部门的地位;二是通过强化社会保障立法建立我国的社会保障法律体系。这项工作既包括确立社会保障立法的原则、理念等基础性问题,也包括制定和颁布一定数量的社会保障法律、法规和规章,同时废止或修改一些陈旧过时的法律、法规和规章等具体的法律编纂工作。随着社会保障法作为独立法律部门的确立和社会保障法律体系的建立和完善,建设社会保障法律制度所关注的重心必然从地位确立和体系完善转入法律运作机制的建设上,即这些社会保障法律在现代社会和实际运转工作中的法律效果。这表现在第一、法律实施的内部监督机制的完善日益受到重视。第二,在立法中更加关注法律的可操作性。所制定的法律越来越具有具体的针对性,法律条文力求明确、具体,便于人们的执行和遵守。

作者以下表述的主要是对社会保障法制化初期建设的观点和思路。

1.社会保障立法模式及法律体系的取向及评述

社会保障立法模式,即国家在一定的立法思想指导下所选择的社会保障的具体的立法类型。社会保障法律体系,即是由一个国家的全部社会保障法律规范按照一定标准分类组合所形成的,具有一定纵向结构和横向结构的有机整体。

作者根据国外社会保障立法的不同模式将社会保障体系基本上概括为四种:

一是单一立法为主模式所形成的单一体系,即国家按高度集约的原则制定一部高度综合的社会保障法,规范各种主要的社会保障事务。如美国就基本上是以综合性的《社会保障法》为主,其他社会保障法律数量不多,其形成的法律体系是一种以单一的法律构成的体系;

二是平行立法模式所形成的平行体系,即国家根据社会保障子系统及其项目的需要,同时制定互不统帅、相互平行、相互协调的多部社会保障法律,分别规范某一类社会保障事务。如日本就是由多部平行的社会保障法律共同构成其社会保障法系统的。这一体系一般以宪法为最高法,以各种平行并列的法律制度共同构成其内容;

三是母子立法模式所形成的母子体系,即国家制定一部社会保障基本法或社会保障法典,作为社会保障法律体系的最高准则,在基本法之下再制定各项专门的社会保障法律以分别规范各有关社会保障事务,其中基本法是母法,专门法是子法,基本法对专门法起统帅作用。

四是混合立法模式形成的混合体系,即国家既颁布有部分社会保障方面的专门法律,又同时将另一些社会保障关系纳入到其他部门立法体系中进行规范,从而形成一种专门立法与混合立法并行的混合性的社会保障立法模式。在这种立法模式下一般难以形成逻辑化、系统化的法律体系。

我国目前理论界对社会保障法律体系尚没有比较定性的研究成果,但从以下三类主要理论观点上可以推定关于法律体系的一些设想:一是分割依附论。这主要是来自政府部门的理论观点,即将社会保障方面的立法分别视为其他部门立法的子法并依附于其他部门立法,如将社会保险法视为劳动法的子法、公务员社会保障立法视为公务员法律的组成部分,等等;二是混合模式论。这是来自理论界部分人士的观点,认为部分社会保障立法可以视为依附其他部门立法的子法、部分社会保障立法应该单独立法;上述两种观点在立法模式上都可以归纳为混合立法模式。三是独立部门论。即认为社会保障法基本上是一个独立的法律部门(除个别特殊的社会保障项目外),它不能依附于任何其他法律部门,只能单独立法。在独立部门论中,又可分为母子立法论和平行立法论,前者是指制定一部社会保障法作为社会保障领域的基本法,各种具体的社会保障法则归属其规范和原则制约。这实质是一法为主模式的法律体系观点;后者则是无需制定社会保障母法,直接制定社会保险法、社会救助法、社会福利法等多种相互平行、相互协调的社会保障法律。这是平行立法模式所形成的多法并重的法律体系。

作者认为,按照母子立法的模式制定综合性的社会保障法作为母法,在此基础上制定若干部社会保障子法的做法是比较理想化的方式。它既体现了社会保障法作为一个独立法律部门的法律地位,又有比较丰富的法律子体系能够承上启下,充分地调整各个层次的社会保障法律关系。但从我国经济发展水平较低、农业人口比重较大等的现实国情出发,由于我国社会保障的内容广泛和社会保障实践工作的多部门管理,以及我国以往的立法惯例、法则结构和立法经验等都不够成熟的具体情况,这种立法模式就显得既不现实也不可能。因为这种立法模式将彻底破坏现行的社会保障法律制度格局,如果按照这种模式进行体系建设,势必造成新型社会保障法律体系的成本高昂化。同时,我国在现阶段也没有能力制定出一部在社会保障领域起综合性规范统帅作用的基本法。尽管如此,这一模式仍然可以作为我国未来社会保障法律体系的发展方向和远期目标,在条件成熟的时候去促使这一目标的实现。

从法制建设的角度出发,混合式立法在实践中显然是缺陷最大的一种立法模式。这种模式在法律理论上的依据就是"分割依附论",它建立在不将社会保障法作为一个独立的法律部门的理论认识上,没有看到社会保障法的不断完善和发展已经远远超过了其他部门法的调整范围。否认了作为社会保障法调整对象的社会保障关系的独立性和特殊性。混合式立法没有将社会保障法作为一个整体,从而无法明确社会保障法的法律地位,既确认其部分独立性,又承认其部分依附性,这种理论思路本身就是混乱的。同时,这种模式割裂了社会保障法各子法之间的内在联系,属于不同法律部门的各子法之间容易因立法指导思想等的不一致而造成相互冲突和紊乱。这种立法模式不能适应社会保障未来发展的需要,更重要的是,它无法使社会保障法律凝聚成一个完整的法律体系,无法确立各法律系统之间的内在联系,不利于社会保障法法律体系的健全和完善。但是,实践中由于社会保障制度调整范围的广泛性,无论我们采取哪一种立法模式,事实上都无法避免混合立法形式的存在。如许多国家由公务员管理方面的法律来规范公务员的社会保障,由国防法、兵役法等来规范有关军人的社会保障事务等。这还有待于在社会保障法律制度的进一步发展中去完善。

作者比较赞成平行模式。但选择一法为主体的母子法结构还是选择多法平行的立法结构,还应当根据我国的具体国情来决定。从本文第一部分分析的我国社会保障法律的现实状况,尤其是存在的问题来看,我国目前社会保障法制化建设急需改变立法层次低和过于分散的起步局面,所以,按照集约化的方向进行社会保障立法工作,早日建立和健全社会保障法律体系是现实的明智之举和解决现实问题的大方向。但法律集约化到什么样的程度,又必须按照本文确立的法制化原则,联系社会经济发展水平来考虑,即社会保障法制化进程不可避免地、必然地受到我国目前经济发展水平的制约。以美国的综合性立法《社会保障法》为代表的高度集约立法的形式因社会保障内容的广泛性和保障手段的综合性使许多西方发达国家也无法作到,我国就更不能以此为依据。作者主张按照独立平行的原则来建设中国的社会保障法律体系,即社会保障法律制度不属于任何其他法律部门,而是与庞大的领域及独特的运行规律相适应构成一个独立的法律部门;同时,根据社会保障体系的几大子系统,在尊重现有的立法格局与立法传统的基础上,分别制定《社会保障法》、《社会救助法》、《社会福利法》等多部平行的社会保障法律,这种立法模式将符合社会保障制度及社会保障法律体系的内在要求,且同样能够达到相对集约的效果,从而是建设有中国特色的社会保障法律制度时应当遵循的一项基本原则。

2.我国社会保障法律架构的设想

所谓社会保障法律架构,是指社会保障法律体系的具体框架和构造。由于中国社会保障制度尚不成熟,社会保障立法还处于转型和进一步发展时期,在现有条件下要勾画出一个周密、完备的社会保障法律体系框架是十分困难的。但根据我国社会保障制度的发展目标,并借鉴国外社会保障立法的经验,作者大体上对中国社会保障法律制度的构架可以做一个简略的勾画,主要观点如下:

我国社会保障法律制度的架构在法律体系上,有纵向和横向两种结构:

纵向结构,是由不同效力层次的各种法规,按照效力层次的高低顺序所组成的"宝塔式"结构,即宪法所统辖的各专项社会保障法律及以下各层次社会保障法规的组合。从顺序上看,可按宪法、社会保障基本法、社会保障专项法律、各种层次的社会保障法规、各种层次的社会保障规章等进行排列:

横向结构,是由全部社会保障法律规范按照一定标准所划分的若干项社会保障法律制度所构成,以社会保障法的内容性质为标准,其横向结构可以划分为以下几个部分:第一、社会保障项目法,也可以叫社会保障实体法。它是社会保障法主体内容,通过以社会保障的项目为标准分类立法。按我国学者目前的理解,社会保障法实体性内容主要包括:社会保险法、社会救助法、社会福利法、社会优抚法等。第二、社会保障基金法。它是社会保障法的基础内容,主要由社会保障费、社会保障基金的来源、社会保障筹资方式、社会保障基金的运营等制度构成,第三、社会保障组织法,主要是有关社会保障的组织机构及其职能、权限、各种方式的规定。第四、社会保障程序法。即有关社会保障争议、事故处理程序的规定,主要包括社会保障纠纷的调解、复议、仲裁以及责任事故查处程序等内容。

四、对我国社会保障法制化的现实建议

从我国社会保障实践的需要来看,通过立法建立和健全社会保障法律制度,为社会主义市场经济的建立和发展提供良好的法律环境已成为当务之急。因此,把社会保障立法作为建立我国社会主义市场经济法律制度的重要组成部分,放在突出的位置上,抓紧制定社会保障的基本法律是目前社会保障法制化的首要工作。作者认为,加强社会保障立法应当着重解决以下问题:

1.在立法方向上向统一、集约、高效发展

第一、地方立法向全国立法发展,促进法制统一化

进入社会保障制度总体设计与整体推进阶段时,必须高度重视并有计划地制定全国性的社会保障法律与法规。因为全国性的社会保障立法是在全中国范围内使社会保障制度走向统一的基本保证。因此,在改革试点地区立法实行的基础上,应努力为全国性的社会保障立法创造条件,尽快实现以全国性的立法来指导地方立法。

第二、由分散立法向相应集约立法发展,推进法制集约化

由于以国务院及其职能部门发布的有关社会保障的文件为表现形式的社会保障立法大多是解决实践中的某一个具体问题的指示、意见等,导致了社会保障有关的法律、法规、政策至少数以百计。这种过分分散的立法局面,不仅不利于社会保障的整体发展和全面发展,而且不利于社会保障项目的均衡发展和协调发展。现阶段应当思考如何由分散立法向相对集约立法发展。如制定集约性的《社会保险法》、《社会救助法》、《社会福利法》等,以其统率其他法规、规章和制度,使整个社会保障立法工作向全面化、系统化发展,并维系社会保障法律制度在整体上的正常运行。当然,在我国这样大且发展不平衡的国家里,社会保障立法既不能也无法走向过度集约化。如有关人士主张制定一部综合性的《社会保障法》就显然不具有现实性。

第三、由行政立法向人大立法发展,提高法律的效力层次

人大立法是我国立法的最高层次,也必然是整个社会保障法制系统建设的最高保证。我国已经走过了较长时期的行政立法阶段,许多行政性法规事实上为人大立法打下了较好的基础,现阶段可以也应该进入向全国人大立法发展的阶段。从国家立法机关的角度出发,不仅应当关注社会保障方面的法制建设,更应当将主要的注意力集中到基本的社会保障法律制度的制定上,如迫切需要《社会保险法》、《社会救助法》、《社会福利法》、《医疗保障法》等法律早日出台。

2.在立法种类选择上应先重点性立法,再普及性立法

社会保障法律制度的内容繁多,不可能在立法上全面推进。必须先在关键的法制领域首先突破,再在此基础上全面跟进,以完善我国的社会保障法制。现阶段我国社会保障的核心法律制度是社会保险制度,因此,应当由全国人民代表大会常务委员会尽快制定和颁布在社会保障法制制度中处于核心地位的《中华人民共和国社会保险法》。据了解,《中华人民共和国社会保险法》的草案已经起草了多稿,其内容已经比较成熟。因此,建议全国人民代表大会常务委员会在适当时候,及时地审议该项法律草案。同时,由国务院尽快制定和颁布与该法相配套的一系列条例,以保证社会保险工作有法可依。

3.在与其他法律部门的关系上应注重法律协调

社会保障法律制度的立法内容应当与其他法律部门的立法内容相衔接,以保证社会保障法律规范的有效实施。例如,现行的《中华人民共和国刑法》并没有相应的罪名对挪用、挤占社会保险基金的行为加以定罪量刑并给予法律制裁。所以,从法律的角度说无法追究挪用、挤占保险基金行为人的法律责任。而在现实中,社会保险基金被违法挪用、挤占现象较为严重,并造成了一些地方离退休人员不能按时足额领取到离退休金,引起人民群众对政府的不满。从这个角度说。新兴的社会保障法制事业还需要进一步与我国现行法制系统全方位接轨。可以说,社会保障立法与其他法律部门立法的有效衔接和密切配合,是社会保障法在实践中得到全面履行的保障。如,为确保社会保险基金的安全,制裁挪用、挤占社会保险基金的违法行为,建议全国人民代表大会常务委员会制定和通过关于制裁挪用、挤占社会保险基金的违法犯罪行为的补充规定。

4.在立法的技术上要使法条简明扼要

由于社会保障关系到每一个公民的权利,因此,社会保障的法规条款要有透明度,让每个公民都了解他的权利和义务,这样做便于法规的执行、监督和修订、其中重要的是便于监督,尤其应加强在社会保障基金上的监督,防止在社会保障的费用上营私舞弊。我国行政管理部门过去在制定社会保障方面的政策性文件时,如养老金的计算等,有程序过于复杂繁琐的倾向。在制定社会保障立法时应注意避免相同问题的出现,法条注意简明扼要,语言文字明白且易于理解,并建立相关的监督运行机制。

5.在法律的可操作性上增加保障法律实施的手段

我国现行社会保障法律的实施机制较弱,法律的执行缺乏必要的保障手段,尤其是法律责任的承担和追究在实际运转中显得苍白无力。在实践中最为突出的是社会保险金的支付风险问题。当然这也是世界各国完善其社会保障法律制度时必须面临的共同问题。因为社会保险基金的支付风险,所涉及的却是百姓的保命钱,严重影响着社会的稳定。导致社会保险金支付风险的主要原因是保险基金收支不平衡。在我国目前的主要问题是保险费不能及时足额征缴。我国的社会保险基金已经出现了支付风险的前兆。因此,在社会保障立法过程中必须通过立法解决社会保险费的征缴问题,增加法律手段,加大强制收缴社会保险费的力度,对欠缴、拒缴社会保险费的单位和个人,追究相应的法律责任。这是强化社会保险费的收缴功能、达到社会保险基金收支平衡、防范社会保险基金的支付风险的重要法律对策。也是世界各国完善社会保障法律制度的必经之路。

6.在立法的内容上应与国际社会保障法律制度接轨

针对目前国内保险业大量开展商业性养老保险业务,以及国外保险业已经介入国内市场的状况,适应WTO的规则调整中国社会保险业的相关制度是势在必行的趋势。作者建议按以下思路进行调整。第一、必须遵循我国签订的WTO协议及其的相关规则,对社会商业保险的市场开放应当按照循序渐进的策略进行。第二,政府可以鼓励和促进开展企业补充养老保险经营业务,并将其作为社会保障的一种有力的补充。其三,鼓励中外保险公司扩大社会保险延伸服务,顺应市场经济的要求,激活保险业市场。

7.在法律保障方面应健全社会保障的法律实施机制

法律实施机制的健全是一个广义的概念,它应当包括从行政执法、司法到法律监督的全过程,还包括具体的筹资机制、保障机制、管理机制、运行机制、监督机制等各种功能的健全和完善。从现阶段的现实需要处着眼,应强化司法机制在社会保障中的作用。建议设立和强化劳动和社会保障的争议解决机制,如健全专门从事审理劳动和社会保障争议案件的劳动争议仲裁委员会的职能,扩大其受理争议的范围,使当事人在其社会保障权益受不法侵害时获得有力的司法保护。待条件成熟后,可借鉴国外普遍实行的专门法院审判方式,建立我国专门的劳动和社会保障法院。在审判中充分体现出劳动和社会保障事务的特殊性。人民法院对社会保障领域里发生的违法、犯罪案件,应当依法及时审理;我国社会保障工作比较成熟的地方在人民法院已设立了社会保障法庭,对欠缴社会保险费的企业采取强制的司法措施以追缴社会保险费,对侵害劳动者社会保障权益的违法行为进行制裁,充分运用司法机制在保证社会保障法律实施方面具有的强制性和震慑作用。

在一个从农业社会向现代工业社会迈进的、拥有12亿人口的国度里,建设有中国特色的社会主义的社会保障法律制度,是人类历史上前所未有的创举,是一个跨世纪的宏伟工程。中国的社会保障法制化进程显然是任重而道远,因此,客观、理智地认识我国现行法律制度的缺陷,学习、借鉴发达国家的社会保障立法经验,统筹规划、总体设计、快速推进社会保障法制建设,是我国社会保障制度运行走向法制化、正常化轨道的保证条件。作者相信,经过不懈的努力所健全和完善的社会保障法律制度,必将为人民安居乐业、国家长治久安、社会文明进步提供有效的保障。

社保基金谁批准挪用谁就负责

我们有的干部胆子比较大,进行违规操作,还有一种挪用情况是地方政府挪用。比如,农村社保基金管理层次较低,在县一级便经常受到行政干预。为了支持当地建设而出现挪用、拆借情况。应对的措施是谁批准挪用,就应该负责收回;谁违规,就处理谁在全国1900个农保试点县中

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